Ovako više ne ide – Hrvatska mora promijeniti politički sustav

Otkad je Zoran Milanović 2020. preuzeo Pantovčak, hrvatska politička scena živi u stanju permanentnog, niskointenzivnog sukoba između predsjednika države i premijera Andreja Plenkovića. Rijetko je prošlo nekoliko mjeseci bez novog incidenta, a uzorak je uvijek prepoznatljiv: predsjednik povuče potez koji testira granice svojih ovlasti, premijer odgovori da je riječ o uzurpaciji vlasti i prekoračenju Ustava, a negdje između njih završi netko treći, najčešće vrh Hrvatske vojske.

Prvi veliki sraz dogodio se već u studenom 2021., kad je tadašnji načelnik Glavnog stožera, admiral Robert Hranj, doveden u središte spora oko toga tko zapravo zapovijeda vojskom u miru. Ista se priča ponovila i ove godine, kad je premijer Plenković zaprijetio smjenom novom načelniku Glavnog stožera, generalu Tihomiru Kundidu, ako ne posluša odluku ministra obrane da hrvatski vojnici odu na vojnu paradu u Pariz, dok je Milanović kao vrhovni zapovjednik to odbijao odobriti. Spor oko Pariza nije bio izoliran slučaj, nego nastavak istog obrasca koji je ranije već viđen i kod povlačenja hrvatskih vojnika iz mirovnih misija u Iraku i Libanonu, gdje je Milanović naložio povlačenje, a Plenković tvrdio da je odluka donesena bez konzultacija s Vladom.

Drugi stalni izvor sukoba jest vanjska politika, gdje se dvojica državnika gotovo sustavno razilaze. Milanović je opetovano iznosio stavove skeptične prema daljnjoj vojnoj uključenosti Hrvatske u rat u Ukrajini, čime je na sebe navukao etiketu “proruskog igrača” iz usta samog Plenkovića, koji ga je javno optuživao za “izolacionizam” štetan za odnose s NATO-om, EU i Sjedinjenim Državama. Treći sloj sukoba tiče se diplomatskih imenovanja, gdje je Milanović u više navrata odbijao dati agreman pojedinim veleposlanicima, što je premijer tumačio kao opstrukciju vanjske politike države. Ono što sve te epizode povezuje jest temeljno pravno pitanje koje hrvatski Ustav nikad nije do kraja razriješio: gdje prestaju predsjednikove ovlasti i počinju premijerove, posebno u pitanjima vojske i vanjske politike.

Tko zapravo govori u ime naroda?

Iza svake od ovih epizoda krije se dublje pitanje legitimiteta, koje rijetko biva izrečeno tako izravno koliko bi trebalo. Milanović svoj politički kapital crpi iz činjenice da ga biraju građani izravno, na predsjedničkim izborima u kojima glasa cijela odrasla populacija s pravom glasa. Kad izgubi, ili kad pobijedi, to je neposredan i nedvosmislen izraz volje birača prema jednoj osobi.

Plenković, s druge strane, nikad nije bio izravno biran za premijera, niti to hrvatski sustav predviđa. Njegova vlast proizlazi iz parlamentarne većine u Hrvatskome saboru, a HDZ već niz mandata osvaja vlast bez apsolutne većine glasova birača, oslanjajući se na koalicijske partnere i, prema kritikama opozicije i dijela analitičara, na takozvane “žetončiće”, pojedinačne zastupnike koji nakon izbora prelaze ili se priklanjaju vladajućoj većini, čime se osigurava broj glasova potreban za opstanak Vlade u Saboru. Kritičari tvrde da takav način osvajanja većine, kroz pregovore s manjim strankama i pojedincima nakon izbora, a ne kroz neposredan izborni mandat birača, slabi demokratski legitimitet vlasti utemeljene na takvoj većini.

Drugim riječima, da budemo brutalno jasni, HDZ na ovaj način može ostati vječno na vlasti iako su na posljednjim izborima dobili 34% izašlih birača, ili manje od 22% ukupnih birača. Dakle stranka za koju glasa samo petina građana starijih od 18 godina, drži vlast u Hrvatskoj već desetljećima. S druge strane, Predsjednički izbori su ti na kojima kandidat mora prvo sakupiti 10,000 potpisa građana na ulicama, a nakon toga osvojiti preko 50% glasova na izborima.

Zbog čega onda većinu vlasti u državi ima parlamentarna većina, a ne Predsjednik? Pogotovo ako znamo kako je lako doći do parlamentarne većine, kupovinom glasova u Saboru, vještini u kojoj je Plenković doktorirao.

Sustav koji stvara ovaj sukob

Dakle, pravi korijen problema nije u osobnostima Milanovića i Plenkovića, nego u samom ustavnom inženjerstvu Hrvatske. Od ustavnih promjena krajem 2000. godine, kad je Hrvatska prešla s polupredsjedničkog na parlamentarni sustav, stvarna izvršna vlast koncentrirana je u Vladi i Saboru, dok je predsjednik ostao s ograničenim, pretežno simboličnim i vanjskopolitičkim ovlastima čije granice, kako pokazuju gotovo svi sukobi posljednjih godina, nisu ni do danas jasno definirane ni u Ustavu ni u Zakonu o obrani. Upravo ta dvosmislenost, primjerice oko toga tko stvarno zapovijeda vojskom u miru, izvor je gotovo svake krize koju Milanović i Plenković vode posljednjih šest godina.

U takvom sustavu, stranka koja kontrolira Sabor kontrolira praktički cijelu državnu mašineriju: imenovanja, proračun, zakonodavstvo, vanjsku politiku. HDZ je taj sustav ovladao do savršenstva, gradeći većine kroz koalicije s manjim, regionalnim i nacionalnim manjinskim strankama te kroz pridobivanje pojedinačnih zastupnika, čime osigurava stabilnost vlasti čak i kada izborni rezultat ne donosi jasnu apsolutnu većinu.

Posljedica je sustav u kojem osoba s najvećim demokratskim mandatom u zemlji, Predsjednik, ima najmanje stvarne moći da provede bilo što od onoga za što su ga građani izabrali, dok stranka koja sastavi parlamentarnu većinu, ma koliko tankom i pregovaranom, dobiva gotovo neograničenu izvršnu moć. To je strukturni dizajn koji nužno proizvodi frustraciju i sukob svaki put kad predsjednik i premijer dolaze iz suprotstavljenih političkih blokova.

Koje je rješenje: treba li Hrvatska polupredsjednički sustav?

Ovo otvara pitanje koje se u hrvatskoj javnosti povremeno pojavi, ali nikad ne dobije odgovor koji zaslužuje: treba li Hrvatska napustiti čisti parlamentarizam i uvesti polupredsjednički sustav, u kojem predsjednik ima stvarne izvršne ovlasti usporedive ili dijeljene s premijerom?

Odgovor je da, i razlozi su strukturni, a ne osobni.

Trenutačni sustav počiva na dubokoj proturječnosti. Predsjednika biraju svi građani na neposrednim izborima, što mu daje najširi mogući demokratski mandat. A onda mu taj isti Ustav oduzme gotovo svaku mogućnost da s tim mandatom nešto napravi. Predsjednik ne može donijeti ni jednu ekonomsku odluku, ne može smijeniti ministra, ne može progurati zakon. Može govoriti, upozoravati i postavljati pitanja, ali stvarna poluga ostaje isključivo u rukama Vlade i Sabora. To je demokratski apsurd. Birači izravno biraju osobu za jednu funkciju, a onda ta funkcija nema alata da ispuni ono zbog čega je netko uopće glasao.

Polupredsjednički model koji se ovdje nameće kao referentni jest francuski. U Petoj Republici predsjednik ima stvarne ovlasti u vanjskoj politici i obrani, imenuje premijera, može raspustiti parlament i raspisati izbore, a u pitanjima nacionalne sigurnosti njegova je riječ odlučujuća. Premijer vodi svakodnevnu unutarnju politiku i odgovoran je parlamentu, ali ne može ignorirati predsjednika kao što Plenković može ignorirati Milanovića. Posljedica je sustav u kojem postoje dva stvarna centra moći koji se međusobno kontroliraju i ograničavaju, umjesto jednog centra kojemu formalni vrhovni zapovjednik može samo lupati šakom po stolu.

Rumunjska i Portugal nude nešto blaže verzije istog modela, primjerenije manjim i mlađim demokracijama. U Portugalu predsjednik ima pravo veta na zakone, imenuje premijera i može raspustiti parlament, što ga čini stvarnom institucionalnom branom od monopolizacije vlasti jednom strankom. Rumunjski predsjednik ima slične ovlasti, s naglaskom na vanjsku politiku i sigurnost, i tamošnja iskustva pokazuju da takav sustav, unatoč povremenim napetostima između predsjednika i premijera, ipak sprječava ono što hrvatska parlamentarna demokracija nije uspjela spriječiti: dugotrajnu i gotovo nespornu dominaciju jedne stranke nad svim polugama vlasti.

Jer to je, u konačnici, srž problema. Polupredsjednički sustav nije samo pitanje pravednije raspodjele ovlasti između Milanovića i Plenkovića. On je pitanje strukturne zaštite od toga da jedna stranka, ma kako zvala se, godinama drži Vladu, Sabor, i kroz njih pravosuđe, državne agencije i javne tvrtke, dok jedina protuteža tome bude predsjednik koji govori pred kamerama bez ikakve stvarne poluge. Birači koji na predsjedničkim izborima glasaju za nekoga tko zastupa drugačiju politiku od vladajuće koalicije u biti glasaju za simboličnu opoziciju, ne za stvarnu alternativu. To nije demokracija kakvu Hrvatska zaslužuje, i to je razgovor za koji je krajnje vrijeme da se počne ozbiljno voditi.